Обзор подготовлен специалистами компании "КонсультантПлюс" [1] и предоставлен ООО КП "Респект" - информационным центром Сети КонсультантПлюс в г. Уфа, ул. 50 лет СССР 48/1. Тел. (347) 291-20-70, 292-12-18.
Документы, представленные в обзоре, включены в Системы КонсультантПлюс.
Название документа
"КонсультантПлюс: Аналитический обзор от 26 сентября 2013 года
Постановление Президиума ВАС РФ от 18.06.2013 N 727/13 по делу N А12-3669/2012 "Если земельный участок, испрашиваемый для строительства с предварительным согласованием места размещения объектов, расположен в двух территориальных зонах, частично расположен на землях общего пользования, то это влечет невозможность его формирования и является достаточным основанием для отказа в выборе и предоставлении земельного участка"
Источник публикации
Обзор подготовлен специалистами АО "Консультант Плюс".
Примечание к документу
Текст документа
Подписаться на обзоры на www.consultant.ru
КонсультантПлюс: АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОТ 26 СЕНТЯБРЯ 2013 ГОДА
Исключительные права на представленный обзор принадлежат АО "КонсультантПлюс".
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРЕЗИДИУМА ВАС РФ ОТ 18.06.2013 N 727/13
ПО ДЕЛУ N А12-3669/2012 "ЕСЛИ ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК,
ИСПРАШИВАЕМЫЙ ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА С ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫМ
СОГЛАСОВАНИЕМ МЕСТА РАЗМЕЩЕНИЯ ОБЪЕКТОВ, РАСПОЛОЖЕН В ДВУХ
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЗОНАХ, ЧАСТИЧНО РАСПОЛОЖЕН НА ЗЕМЛЯХ
ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ, ТО ЭТО ВЛЕЧЕТ НЕВОЗМОЖНОСТЬ ЕГО
ФОРМИРОВАНИЯ И ЯВЛЯЕТСЯ ДОСТАТОЧНЫМ ОСНОВАНИЕМ ДЛЯ
ОТКАЗА В ВЫБОРЕ И ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА"
1. Суть спора >>>
2. Вопрос об основаниях для отказа в выборе и предоставлении земельного участка для строительства с ПСМРО >>>
2.1. Нахождение испрашиваемого земельного участка (его части) на землях общего пользования как основание для отказа в его выборе и предоставлении для строительства с ПСМРО >>>
2.2. Нахождение испрашиваемого земельного участка в двух территориальных зонах как основание для отказа в его выборе и предоставлении для строительства с ПСМРО >>>
2.3. Наличие нескольких заявок на один и тот же земельный участок как основание для отказа в его выборе и предоставлении для строительства с ПСМРО >>>
3. Выводы судов нижестоящих инстанций и коллегии судей ВАС РФ >>>
4. Позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ >>>
5. Оговорка о возможности пересмотра по новым обстоятельствам судебных актов, вступивших в законную силу >>>
1. Суть спора
ООО "Шеврон-Авто" (далее - общество) обратилось в орган местного самоуправления (далее - администрация) с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства объектов с предварительным согласованием места их размещения (далее - ПСМРО) и получило отказ по причине отсутствия проекта планировки данной территории.
Отказ администрации являлся предметом судебного разбирательства по делу N А12-8891/2010 в Арбитражном суде Волгоградской области. Постановлением суда кассационной инстанции по данному делу отказ администрации был признан незаконным, как не соответствующий требованиям ст. 30, п. 2 ст. 31 ЗК РФ. В обоснование своей позиции суд кассационной инстанции указал, что действующие городские правила землепользования и застройки не содержат каких-либо ограничений или запретов на предоставление земельных участков с ПСМРО при отсутствии проектов планировки территории, межевания земельного участка и данные обстоятельства не являются препятствием для выбора земельного участка. Для восстановления нарушенного права суд обязал администрацию осуществить выбор земельного участка по заявлению общества и принять соответствующее решение.
Постановлением главы администрации города в удовлетворении заявления обществу было повторно отказано, что явилось основанием для обращения последнего в суд.
Отказ был мотивирован тем, что в нарушение ст. 30 ГрК РФ испрашиваемый земельный участок расположен в двух территориальных зонах. Участок частично находится в зоне отдыха на территориях зеленых насаждений общего пользования, в зоне общественно-деловой застройки, а также на землях общего пользования (проезда, разделяющего данные территориальные зоны). Кроме того, земельный участок запрашиваемой площади не может быть предоставлен, так как получено несколько заявок на предоставление части данного участка для строительства объектов недвижимости, в связи с чем администрацией принято постановление о проведении торгов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка.
При рассмотрении настоящего дела перед судами возник вопрос о правомерности отказа обществу в выборе и предоставлении земельного участка для строительства с ПСМРО при условии нахождения данного земельного участка в двух территориальных зонах, на землях общего пользования, а также наличия других заявок на предоставление земельного участка.
2. Вопрос об основаниях для отказа в выборе
и предоставлении земельного участка
для строительства с ПСМРО
Земельным кодексом РФ предусмотрено два способа предоставления земельного участка, находящегося в публичной собственности: с ПСМРО и без такового (ст. 30 ЗК РФ).
+ См. Порядок предоставления земельного участка с ПСМРО. Краткая информация:
Порядок предоставления земельного участка с ПСМРО урегулирован ст. ст. 30, 31, 32 ЗК РФ. Исходя из п. 5 ст. 30, п. п. 2, 6, 8 ст. 31, п. 1 ст. 32 ЗК РФ, орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица (либо по обращению уполномоченного исполнительного органа государственной власти):
- обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами;
- принимает решение о ПСМРО, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта;
- на основании решения о ПСМРО принимает последующее решение о предоставлении земельного участка для строительства.
Толкуя нормы о предоставлении земельного участка с ПСМРО, арбитражные суды указывают: прохождение процедур согласования для предоставления земельного участка с ПСМРО не означает, что данный земельный участок в обязательном порядке будет предоставлен заявителю и что ему будет выдано разрешение на строительство. Такое согласование также не является актом по распоряжению земельным участком (см., к примеру, Определение ВАС РФ от 15.09.2010 N ВАС-14399/09 по делу N А14-12465/2008/419/10, Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 24.07.2013 по делу N А82-8341/2012, от 15.03.2011 по делу N А82-3520/2010, Третьего арбитражного апелляционного суда от 30.05.2011 по делу N А33-17423/2010).
Из приведенных правовых норм также следует, что разрешенные условия использования соответствующей территории могут объективно препятствовать предоставлению конкретного земельного участка для размещения объекта определенного назначения.
2.1. Нахождение испрашиваемого земельного участка (его части) на землях общего пользования как основание для отказа в его выборе и предоставлении для строительства с ПСМРО
Если испрашиваемый земельный участок (его часть) расположен на землях общего пользования, то это является основанием для отказа в его предоставлении для строительства с ПСМРО (см., например, Определение ВАС РФ от 07.12.2011 N ВАС-15158/11 по делу N А53-20871/2010, Постановления ФАС Поволжского округа от 02.12.2010 по делу N А12-20545/2009, ФАС Уральского округа от 20.08.2013 N Ф09-7684/13 по делу N А71-13798/2012).
+ См. Земли общего пользования. Общая информация:
К территории общего пользования относятся территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц и которые включают в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары (пп. 12 ст. 1 ГрК РФ).
Границы данных территорий обозначаются красными линиями, под которыми понимаются линии, обозначающие существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (пп. 11 ст. 1 ГрК РФ).
Красные линии отображаются на чертежах, входящих в состав документов планировки территории (гл. 5 ГрК РФ), а также на содержащихся в генеральных планах картах (схемах) существующих и планируемых границ зон и территорий города (п. 6 ст. 23 ГрК РФ, п. 3.3 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, утвержденной Постановлением Госстроя России от 06.04.1998 N 18-30).
Объект недвижимости не должен выходить за пределы красных линий и, соответственно, не должен пересекать их, в противном случае он окажется на территории общего пользования. Вследствие этого собственник здания, строения, сооружения не вправе будет приватизировать земельный участок, на котором расположено такое здание (строение или сооружение), поскольку в силу п. 12 ст. 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования не подлежат приватизации. Данная позиция единообразно применяется судами (Определения ВАС РФ от 12.05.2010 N ВАС-5414/10, от 30.07.2009 N ВАС-9018/09, Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 07.04.2010 по делу N А43-39155/2009, ФАС Дальневосточного округа от 13.09.2010 N Ф03-5326/2010, ФАС Московского округа от 29.09.2010 N КГ-А41/11316-10 по делу N А41-2372/08, ФАС Уральского округа от 16.02.2010 N Ф09-412/10-С1). В частности, это означает, что если установлено наложение границ земельного участка, испрашиваемого для строительства, на красные линии, такой участок не может быть предоставлен (см., к примеру, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 11.09.2012 по делу N А63-14523/2009).
В ряде случаев арбитражные суды дополнительно отмечают, что при наличии такого препятствия в предоставлении земельного участка формальное несоблюдение уполномоченным органом процедуры выбора само по себе не имеет принципиального значения. Кроме того, если заявитель просит предоставить определенный земельный участок с указанием его конкретного размера, то это лишает уполномоченный орган возможности представить ему предложения по вариантам выбора месторасположения земельного участка (см., к примеру, Постановления Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.07.2013 по делу N А62-1170/2013, от 17.07.2013 по делу N А62-1169/2013. В последних двух Постановлениях суды сослались на Определение коллегии судей ВАС РФ по рассматриваемому делу).
Следует отметить, что аналогичный подход был изложен Президиумом ВАС РФ в настоящем Постановлении.
2.2. Нахождение испрашиваемого земельного участка в двух территориальных зонах как основание для отказа в его выборе и предоставлении для строительства с ПСМРО
При предоставлении земельного участка с ПСМРО следует учитывать положения п. 2 ст. 85 ЗК РФ, п. 4 ст. 30 ГрК РФ, согласно которым границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.
+ См. Территориальные зоны. Общая информация:
Согласно пп. 7 ст. 1 ГрК РФ территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. В частности, таковыми являются общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктуры.
Примерный перечень территориальных зон содержится в п. 1 ст. 85 ЗК РФ и ст. 35 ГрК РФ. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне (п. 2 ст. 85 ЗК РФ).
Последнее требование является крайне важным, что можно проиллюстрировать следующим примером. Вступление в силу Закона Санкт-Петербурга от 16.02.2009 N 29-10 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" привело к тому, что земельный участок, в отношении которого проводилось межевание, стал относиться к различным территориальным зонам, а это является существенным изменением обстоятельств и основанием для расторжения договора на выполнение работ по межеванию земельного участка. Таким образом, ФАС Северо-Западного округа в Постановлении от 03.03.2011 по делу N А56-39542/2009 сделал вывод, что данный договор не мог быть исполнен в силу упомянутой ч. 4 ст. 30 ГрК РФ, согласно которой формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.
См. пример картографического изображения территориальной зоны >>>
См. картографическое изображение территориальных зон: Закон Санкт-Петербурга от 16.02.2009 N 29-10 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга"(http://gov.spb.ru/law?d&nd=891804215&prevDoc=891804215&mark=1SEMHRL000002E00000062BOQ90H19BSCAQ3VVVVVA1R8QUD53I49KK7#I0).
Установление арбитражными судами факта того, что испрашиваемый земельный участок находится в двух территориальных зонах, является основанием для отказа в выборе и предоставлении участка, в том числе для строительства с ПСМРО. Такой отказ правомерен и до определения границ земельного участка, испрашиваемого заявителем (см., к примеру, Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 11.12.2009 по делу N А28-6194/2009-133/16, ФАС Дальневосточного округа от 19.03.2012 N Ф03-801/2012 по делу N А51-8557/2011, от 13.06.2012 N Ф03-1947/2012 по делу N А51-18492/2010, ФАС Поволжского округа от 09.07.2013 по делу N А12-22435/2012, от 16.03.2011 по делу N А65-7826/2010). Правильность данного подхода судов была подтверждена Президиумом ВАС РФ в рассматриваемом Постановлении.
2.3. Наличие нескольких заявок на один и тот же земельный участок как основание для отказа в его выборе и предоставлении для строительства с ПСМРО
Предоставление земельного участка для строительства с ПСМРО может быть ограничено путем установления органом местного самоуправления, органом государственной власти субъекта РФ в порядке п. п. 1.1, 1.2 ст. 30 ЗК РФ обязательной процедуры проведения торгов в отношении истребуемых земельных участков.
Как указал Президиум ВАС РФ в Постановлениях от 14.09.2010 N 4224/10 по делу N А76-4758/2009-63-92 (далее - Постановление N 4224/10), от 15.11.2011 N 7638/11 по делу N А43-20629/2010 (далее - Постановление N 7638/11), если на земельный участок, предоставляемый для строительства с ПСМРО, претендуют несколько лиц, право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам п. 4 ст. 30 ЗК РФ независимо от того, является ли этот земельный участок сформированным или лишь проходит процедуру формирования. Следовательно, наличие нескольких заявок на один и тот же земельный участок может служить основанием для отказа заявителю в выборе и предоставлении данного участка для строительства с ПСМРО (см., например, Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 11.03.2013 по делу N А82-6073/2012, ФАС Северо-Западного округа от 16.03.2012 по делу N А56-15537/2011, ФАС Северо-Кавказского округа от 12.04.2011 по делу N А63-4655/2010). Аналогичный подход также изложен в настоящем Постановлении Президиума ВАС РФ.
3. Выводы судов нижестоящих инстанций
и коллегии судей ВАС РФ
Судами всех трех инстанций требования общества были удовлетворены. Признавая недействительным постановление главы администрации города, суды исходили из следующего.
Администрацией не были осуществлены какие-либо действия по выбору земельного участка для общества, в том числе по определению возможных вариантов подходящего размещения объектов, в связи с чем правовые основания для отказа обществу в осуществлении выбора и предоставлении земельного участка для строительства с ПСМРО отсутствуют.
Суды посчитали, что постановление главы администрации города было принято без учета постановления арбитражного суда по другому делу, обязывающего администрацию осуществить выбор земельного участка по заявлению общества и принять соответствующее решение.
Коллегия судей ВАС РФ в Определении от 11.04.2013 N ВАС-727/13 по делу N А12-3669/2012 пришла к выводу о необходимости пересмотра судебных актов нижестоящих инстанций в порядке надзора.
Коллегия судей ВАС РФ указала, что постановление арбитражного суда, принятое в рамках другого дела, не предрешило вопрос о предварительном согласовании места размещения объекта. Повторно рассмотрев заявление общества, администрация установила, что для отказа в выборе испрашиваемого обществом земельного участка и размещении на нем объекта имеются основания, которые не были положены в основу оспоренного в судебном порядке первоначального отказа администрации. Отказ администрации не противоречит ранее принятому судебному акту по другому делу и, таким образом, не нарушает прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Правовая аргументация, содержащаяся в данном Определении, в целом была воспринята Президиумом ВАС РФ, поэтому полностью в настоящем разделе не приводится.
Обращаем внимание, что определение ВАС РФ является процессуальным актом и не содержит правовой позиции ВАС РФ, поскольку в нем не разрешается спор по существу.
4. Позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ
Президиум ВАС РФ принятые по данному делу акты судов нижестоящих инстанций отменил и отказал обществу в удовлетворении заявленных требований. При этом Президиум ВАС РФ сформулировал следующую правовую позицию.
4.1. Правовая позиция Президиума ВАС РФ: отказ органа местного самоуправления в выборе и предоставлении испрашиваемого земельного участка, а также в размещении на нем объектов недвижимости является правомерным в случае:
- если испрашиваемый земельный участок расположен в двух территориальных зонах, что влечет невозможность формирования такого участка;
- если испрашиваемый участок частично расположен на землях общего пользования (к примеру, в проезде, который разделяет две территориальные зоны);
- если имеются другие заявки о предоставлении части испрашиваемого земельного участка для строительства объектов недвижимости.
Так как заявитель просил предоставить ему определенный земельный участок указанного размера в указанном месте (определен адресно и на схеме), то приведенные обстоятельства являются достаточным основанием для отказа в выборе и предоставлении земельного участка и свидетельствуют об отсутствии у органа местного самоуправления возможности в рамках процедуры выбора земельного участка предлагать заявителю другие варианты посредством изменения места расположения и (или) изменения площади испрашиваемого земельного участка, в том числе путем ее уменьшения.
Комментарий: Назван ряд обстоятельств, являющихся основанием для отказа в выборе и предоставлении земельного участка для строительства с ПСМРО. Подтверждена правовая позиция Президиума ВАС РФ, содержащаяся в Постановлениях N 4224/10 и N 7638/11. Правовая позиция, изложенная в настоящем Постановлении, в целом закрепляет подход, применяемый арбитражными судами при разрешении данной категории споров.
5. Оговорка о возможности пересмотра по новым
обстоятельствам судебных актов, вступивших
в законную силу
В рассматриваемом Постановлении Президиум ВАС РФ указал, что вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов по делам со схожими фактическими обстоятельствами, принятые на основании нормы права в истолковании, которое расходится с толкованием, содержащимся в рассматриваемом Постановлении, могут быть пересмотрены на основании п. 5 ч. 3 ст. 311 АПК РФ, если для этого нет других препятствий.
В силу п. 11 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2011 N 52 "О применении положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам" это указывает на придание данной правовой позиции Президиума ВАС РФ обратной силы.
В связи с этим рассматриваемое Постановление Президиума ВАС РФ является основанием для пересмотра судебных актов по новым обстоятельствам.
Links:
[1] http://www.consultant.ru/