Название документа
"КонсультантПлюс: Аналитический обзор от 21 октября 2010 года
Постановление Президиума ВАС РФ от 14.09.2010 N 4224/10 по делу N А76-4758/2009-63-92 "Земельный участок, находящийся в публичной собственности, должен предоставляться на торгах, если подано несколько заявлений о предоставлении этого участка с предварительным согласованием места размещения объекта"
Источник публикации
Обзор подготовлен специалистами АО "Консультант Плюс".
Примечание к документу
Текст документа
КонсультантПлюс: АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОТ 21 ОКТЯБРЯ 2010 ГОДА
Исключительные права на представленный обзор принадлежат АО "Консультант Плюс".
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРЕЗИДИУМА ВАС РФ ОТ 14.09.2010 N 4224/10
ПО ДЕЛУ N А76-4758/2009-63-92 "ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК,
НАХОДЯЩИЙСЯ В ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ, ДОЛЖЕН
ПРЕДОСТАВЛЯТЬСЯ НА ТОРГАХ, ЕСЛИ ПОДАНО НЕСКОЛЬКО ЗАЯВЛЕНИЙ
О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЭТОГО УЧАСТКА С ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫМ
СОГЛАСОВАНИЕМ МЕСТА РАЗМЕЩЕНИЯ ОБЪЕКТА"
Суть спора
Предприниматель Малютина С.В. (далее - Предприниматель) обратилась в администрацию города Челябинска (далее - Администрация) с заявлением о выборе земельного участка площадью 2 500 кв. м для строительства кафе с предварительным согласованием места размещения объекта.
Управление архитектуры письмом от 11.03.2009 N 1725/6с сообщило Предпринимателю, что предоставить запрашиваемый земельный участок невозможно, поскольку еще не разработана документация по планировке территории. После ее утверждения земельные участки будут сформированы и переданы для проведения торгов (конкурса, аукциона), в которых Предприниматель сможет участвовать на общих основаниях.
Между тем 23.04.2009 с заявлением о предоставлении этого же земельного участка площадью 2 500 кв. м для проектирования и строительства спортивно-досугового центра в администрацию обратился предприниматель Платонов О.П.
В связи с этим Администрация письмом от 27.04.2009 N 10-1985/09-0-1 дополнительно сообщила Предпринимателю, что предоставлению испрашиваемого земельного участка в порядке предварительного согласования места размещения объекта также препятствует наличие на него нескольких заявок.
Кроме того, Администрация сослалась на несоответствие объекта, заявленного Предпринимателем, правовому зонированию территории г. Челябинска: испрашиваемый участок относится к субзоне полифункциональных парков, где размещение кафе допускается только в качестве вспомогательного, а не основного вида разрешенного использования.
Расценив письмо управления архитектуры от 11.03.2009 N 1725/6с как отказ Администрации в предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, Предприниматель обратился в суд с заявлением о признании недействительным содержащегося в данном письме отказа.
При рассмотрении данного дела перед судами встал вопрос: возможно ли в данной ситуации предоставление земельного участка по правилам предварительного согласования места размещения объекта или земельный участок должен быть предоставлен по результатам проведения торгов?
Выбор публичным собственником способа предоставления
земельного участка, находящегося в государственной или
муниципальной собственности, до принятия решения
о предоставлении земельного участка
Статья 30 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) предусматривает два способа предоставления частным лицам земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности: с предварительным согласованием места размещения объекта и без него.
Предоставление земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). Напротив, предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта не предполагает проведения торгов, поскольку предварительное согласование осуществляется не только в отношении конкретного объекта строительства, но и по отношению к конкретному субъекту строительства (см., например, Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 21.02.2008 N Ф08-383/07, ФАС Уральского округа от 08.06.2007 N Ф09-4139/07-С1, ФАС Центрального округа от 10.03.2009 по делу N А09-3079/2008-4).
ЗК РФ не устанавливает исчерпывающее разграничение тех случаев, когда земельный участок предоставляется на торгах, то есть без предварительного согласования места размещения объекта, а когда - без проведения торгов, то есть с предварительным согласованием.
Однако, исходя из ст. 30 ЗК РФ и судебной практики ее применения, можно выявить отдельные критерии такого разграничения. Так, земельный участок выставляется на торги в следующих случаях.
1. Орган государственной власти субъектов РФ или орган местного самоуправления утвердил перечень случаев, когда предоставление земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности, а также в неразграниченной государственной собственности, осуществляется исключительно на торгах (п. 1.1 и 1.2 ст. 30 ЗК РФ).
Такие перечни уже принимаются органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления (см., например, Постановление Правительства Вологодской области от 17.05.2010 N 548 "Об установлении перечня случаев, когда предоставление для строительства земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории муниципального образования "Город Вологда", а также земельных участков, находящихся в собственности области, осуществляется исключительно на торгах", Постановление администрации Выксунского района от 08.04.2010 N 1072 "Об установлении перечня случаев, когда земельные участки для строительства предоставляются исключительно на торгах").
При формировании этого перечня используются самые различные критерии: территориальный (предоставляются земельные участки, расположенные на определенной улице или в определенном районе), по источнику финансирования (строительство осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ или муниципального образования).
2. Земельный участок сформирован (поставлен на учет в Государственном кадастре недвижимости), но не закреплен за гражданином или юридическим лицом (п. 6 ст. 30 ЗК РФ).
3. Когда предварительное согласование места размещения объекта не проводится. Этот пункт касается случаев размещения объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий). Кроме того, предварительное согласование не проводится в случаях предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или земельных участков из состава земель лесного фонда или гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства (п. 11 ст. 30 ЗК РФ). Из буквального толкования п. 11 ст. 30 ЗК РФ следует, что при наличии в городском или сельском поселении указанной документации предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта невозможно и, следовательно, предоставление земельного участка проводится на торгах. Из этого же исходит и судебная практика (Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 28.05.2010 по делу N А43-37840/2009, ФАС Северо-Кавказского округа от 18.06.2010 по делу N А53-24769/2009).
Используемый в данной норме термин "градостроительная документация о застройке" заимствован из утратившего силу Градостроительного кодекса РФ 1998 г. (п. 4 ст. 28, ст. ст. 58 - 60). В действующем ГрК РФ такая документация именуется документацией по планировке территории (гл. 5 ГрК РФ).
Также заслуживает внимания следующая позиция, выработанная судебной практикой: при отсутствии документации по планировке территории и наличии правил землепользования и застройки (и наоборот) предоставление земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта (на торгах) невозможно (Постановления ФАС Московского округа от 12.01.2010 N КГ-А41/14026-09, ФАС Центрального округа от 19.05.2008 по делу N А48-1990/07-7).
4. Имеется нескольких заявлений о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта. Именно такая ситуация сложилась в рассматриваемом деле, и она не урегулирована ЗК РФ.
Судебная практика исходит из того, что в этом случае земельный участок должен предоставляться на торгах (Постановления ФАС Поволжского округа от 10.06.2010 по делу N А55-4681/2009, ФАС Северо-Западного округа от 24.06.2010 по делу N А66-12957/2009, ФАС Северо-Кавказского округа от 14.06.2007 N Ф08-3454/2007, от 30.01.2007 N Ф08-6589/2006, ФАС Уральского округа от 02.09.2010 N Ф09-5983/10-С6, от 26.05.2010 N Ф09-3823/10-С6, от 13.04.2010 N Ф09-1698/10-С6, от 09.03.2010 N Ф09-1355/10-С6, ФАС Центрального округа от 24.01.2007 по делу N А68-АП-150/5-06).
Обоснованием данной позиции служит один из принципов земельного законодательства - сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (пп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).
Доводы сторон соответствующих споров о необходимости предоставления земельного участка лицу, которое первым подало соответствующее заявление, отклоняются судами со ссылкой на то, что проведение торгов является открытой процедурой, в то время как при предварительном согласовании места размещения объекта заявители могут не знать о поданных другими лицами заявлениях.
Решения судов разных инстанций
Суд первой инстанции удовлетворил заявленные Предпринимателем требования, что было поддержано судами апелляционной и кассационной инстанций.
Суды исходили из того, что процедура обращения с заявлением о предоставлении земельного участка Предпринимателем соблюдена, к заявлению приложены необходимые документы, в связи с чем выраженный в письме управления архитектуры отказ противоречит требованиям ст. ст. 30, 31 ЗК РФ и лишает Предпринимателя права на предоставление земельного участка.
Также суды учли, что Предприниматель обратился с заявлением о предоставлении земельного участка ранее предпринимателя Платонова О.П., и на дату направления ему отказа заявка от предпринимателя Платонова О.П. в Администрацию еще не поступала.
ВАС РФ в Определении от 04.06.2010 N ВАС-4224/10, принятом по данному делу, пришел к выводу о необходимости пересмотра судебных актов нижестоящих инстанций в порядке надзора.
1. Основываясь на практике ФАС Уральского округа, ВАС РФ указал, что при наличии нескольких заявлений о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта право на заключение договора аренды земельного участка выставляется на торги. По мнению ВАС РФ, проведение торгов в этом случае не противоречит ст. ст. 30 и 31 ЗК РФ.
2. ВАС РФ отметил, что судами нижестоящих инстанций не был исследован ряд фактических обстоятельств: невозможность строительства предлагаемого Предпринимателем объекта, а также исполнение Администрацией обязанности информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.
Позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ
Президиум ВАС РФ отменил судебные акты нижестоящих инстанций и направил дело на новое рассмотрение.
Президиум ВАС РФ указал, что ЗК РФ не урегулирован порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют несколько лиц. Кроме того, по процедуре предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта земельный участок может быть предоставлен только одному лицу.
Ввиду этого в рассматриваемой ситуации, по мнению Президиума ВАС РФ, право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам п. 4 ст. 30 ЗК РФ. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка.
Касательно довода о приоритете по сроку подачи заявления Предпринимателя Президиум ВАС РФ указал следующее.
Исходя из процедуры предоставления, заинтересованные лица не лишены возможности подать заявление о предоставлении им земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов на этот участок. Кроме того, ЗК РФ не ограничивает существование права на подачу такого заявления во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.
Таким образом, Президиум ВАС РФ поддержал ранее сложившуюся судебную практику по данному вопросу.
Необходимо обратить внимание, что, исходя из обстоятельств дела, в соответствующем муниципальном образовании были приняты правила землепользования и застройки, но не была принята документация по планировке территории.
Таким образом, если сопоставить правовую позицию Президиума ВАС РФ и эти фактические обстоятельства, то проведение торгов в рассматриваемой ситуации возможно и при отсутствии принятой документации по планировке территории.
Президиум ВАС РФ указал, что содержащееся в рассматриваемом Постановлении толкование правовых норм является обязательным и подлежит применению при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел.
Сообщаем, что исходя из п. 5.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 12.03.2007 N 17 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам" и п. 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 21.01.2010 N 1-П рассматриваемое Постановление Президиума ВАС РФ не является основанием для пересмотра дел по вновь открывшимся обстоятельствам, поскольку не содержит прямого указания на то, что изложенные в нем правовые позиции имеют обратную силу.
Информация предоставлена компанией "КонсультантПлюс"