Название документа
"КонсультантПлюс: Аналитический обзор от 24 августа 2010 года
Федеральный закон от 27.07.2010 N 224-ФЗ "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
Источник публикации
Обзор подготовлен специалистами АО "Консультант Плюс".
Примечание к документу
Текст документа
КонсультантПлюс: АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОТ 24 АВГУСТА 2010 ГОДА
Исключительные права на представленный обзор принадлежат АО "КонсультантПлюс".
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОТ 27.07.2010 N 224-ФЗ
"О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ НЕПРАВОМЕРНОМУ ИСПОЛЬЗОВАНИЮ
ИНСАЙДЕРСКОЙ ИНФОРМАЦИИ И МАНИПУЛИРОВАНИЮ РЫНКОМ
И О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ
АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Рассматриваемым Законом (далее - Закон об инсайдерской информации) впервые установлены положения, регулирующие использование инсайдерской информации и манипулирование рынком (главным образом, финансовым). Ранее регулирование указанных отношений носило фрагментарный характер в актах Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) и Центрального банка РФ (ЦБ РФ) (см., например, Официальное разъяснение ЦБ РФ от 17.12.2004 N 31-ОР "О применении отдельных положений Инструкции Банка России от 16.01.2004 N 110-И "Об обязательных нормативах банков", п. 5.4 Положения о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг, утвержденного Приказом ФСФР России от 09.10.2007 N 07-102/пз-н).
Закон об инсайдерской информации устанавливает:
- определение понятия инсайдерской информации;
- круг инсайдеров - лиц, располагающих такой информацией;
- запреты на использование данной информации при совершении сделок, в том числе через третьих лиц, путем рекомендаций на ее основе;
- требования к ее раскрытию;
- требования по ведению списков инсайдеров и предоставлению сведений о совершенных ими сделках, которые являются необходимыми для предотвращения и выявления соответствующих правонарушений в данной сфере;
- полномочия ФСФР по выявлению и предотвращению правонарушений, связанных с использованием такой информации.
Кроме того, в Законе об инсайдерской информации определены признаки и критерии действий, признаваемых манипулированием рынком; установлен запрет на манипулирование рынком, не ограниченный конкретным перечнем субъектов; предусмотрены полномочия ФСФР, которые распространяются также и на выявление фактов манипулирования рынком.
Закон об инсайдерской информации обязывает эмитентов, управляющие компании, организаторов торгов и других лиц принять правила доступа к инсайдерской информации в целях охраны ее конфиденциальности, а также назначить должностное лицо, отвечающее за осуществление такой охраны.
Помимо этого рассматриваемый Закон устанавливает уголовную, административную и гражданско-правовую ответственность за нарушение его требований, в том числе вводя новые составы в Уголовный кодекс РФ (далее - УК РФ) и Кодекс об административных правонарушениях РФ (далее - КоАП РФ).
Понятие инсайдерской информации
Ранее перед судами вставала необходимость определения инсайдерской информации, которую суды приравнивали к служебной в понимании ст. 31 Федерального закона от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.06.2009 N 18АП-4063/2009 по делу N А07-20018/2008). Схожее понимание имеет место в актах ФСФР (см., например, п. 6.4 Положения о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг, утвержденного Приказом ФСФР России от 10.10.2006 N 06-117/пз-н).
Законом об инсайдерской информации дано легальное определение инсайдерской информации, согласно которому она должна отвечать определенным признакам. Так, в силу ст. 2 указанного Закона инсайдерская информация должна:
- быть точной, конкретной, нераспространенной;
- быть способной существенно влиять на цены финансовых инструментов, иностранной валюты и (или) товаров;
- входить в перечень инсайдерской информации, утверждаемый ФСФР России нормативно-правовым актом (п. 1 ст. 3 Закона об инсайдерской информации).
Кроме того, данная информация может составлять коммерческую, служебную, банковскую тайну, тайну связи и иную охраняемую законом тайну (этот признак носит факультативный характер).
Перечень инсайдерской информации в настоящее время не утвержден, в связи с чем можно предположить, что до его принятия любая информация, отвечающая первым двум признакам, может быть квалифицирована как инсайдерская.
Пункт 5 ст. 3 Закона об инсайдерской информации определяет сведения, которые к инсайдерской информации не относятся. Таковыми являются сведения, ставшие доступными неограниченному кругу лиц, в том числе в результате их распространения; исследования, прогнозы и оценки в отношении финансовых инструментов, иностранной валюты и (или) товаров; рекомендации и (или) предложения об осуществлении операций с финансовыми инструментами, иностранной валютой и (или) товарами, осуществленные на основе общедоступной информации.
Инсайдеры
Перечень инсайдеров, то есть лиц, владеющих инсайдерской информацией, установлен ст. 4 Закона об инсайдерской информации. Несмотря на то, что он сформулирован как исчерпывающий, в действительности круг инсайдеров крайне широк. Инсайдерами могут быть физические и юридические лица, а также органы государственной власти и местного самоуправления.
Содержание ст. 4 Закона об инсайдерской информации позволяет разделить инсайдеров на три группы: "первичные" инсайдеры, "вторичные" инсайдеры и инсайдеры - физические лица.
К первым относятся:
- эмитенты эмиссионных ценных бумаг и управляющие компании;
- хозяйствующие субъекты, занимающие доминирующее положение на рынке определенного товара в географических границах РФ;
- организаторы торгов, клиринговые организации, а также депозитарии и кредитные организации, осуществляющие расчеты по результатам сделок, совершенных через организаторов торгов;
- профессиональные участники рынка ценных бумаг и иные лица, осуществляющие в интересах клиентов операции с финансовыми инструментами, иностранной валютой и (или) товарами, получившие инсайдерскую информацию от клиентов;
- федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, органы управления государственных внебюджетных фондов, имеющих в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ право размещать временно свободные средства в финансовые инструменты, Банк России.
К "вторичным" инсайдерам можно отнести лиц, перечисленных в пп. 5, 6, 8, 10 - 12 ст. 3 Закона об инсайдерской информации. Указанные лица имеют доступ к такой информации вследствие того, что входят в органы управления "первичного" инсайдера, являются его владельцем либо действуют на основании договора с ним.
Отдельную группу представляют собой физические лица, имеющие доступ к инсайдерской информации "первичных" и "вторичных" инсайдеров (кроме органов публичной власти) на основании трудовых и (или) гражданско-правовых договоров.
Закон об инсайдерской информации не уточняет, необходимо ли, чтобы должностные или договорные обязанности таких физических лиц относились к деятельности финансового рынка. Из этого можно сделать вывод, что инсайдером является любое физическое лицо, заключившее трудовой и (или) гражданско-правовой договор. Таким образом, для того, чтобы квалифицировать физическое лицо как инсайдера, нужно установить юридическую связь (наличие трудового и (или) гражданско-правового договора) между ним и "первичным" или "вторичным" инсайдером.
В связи с этим возникает несколько вопросов. В частности, является ли инсайдером физическое лицо, имеющее доступ к инсайдерской информации указанных "первичных" и "вторичных" инсайдеров, но не заключившее с ними договор, поскольку, например, осуществляет свою деятельность в порядке "аутсорсинга"? Договорные отношения в таком случае могут иметь место между "первичным" или "вторичным" инсайдером и "аутсорсингодателем".
Применительно к гражданско-правовому договору может возникнуть вопрос, является ли физическое лицо инсайдером, если договор, на основании которого он получил доступ к информации, признан незаключенным. Этот вопрос может возникнуть и в отношении некоторых "вторичных" инсайдеров: например, является ли аудиторская организация инсайдером, если договор об оказании аудиторских услуг между ней и "первичным" инсайдером признан незаключенным, то есть юридически отсутствующим?
"Первичные" и "вторичные" инсайдеры обязаны вести список инсайдеров (см. ст. ст. 9, 10 Закона об инсайдерской информации).
Кроме того, они обязаны:
1) разработать и утвердить порядок доступа к инсайдерской информации, правила охраны ее конфиденциальности и контроля за соблюдением требований Закона об инсайдерской информации и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов;
2) создать (определить, назначить) структурное подразделение (должностное лицо), в обязанности которого входит осуществление контроля за соблюдением требований данного Закона и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов и которое подотчетно совету директоров (наблюдательному совету), а в случае его отсутствия высшему органу управления юридического лица;
3) обеспечить условия для беспрепятственного и эффективного осуществления таким структурным подразделением (должностным лицом) своих функций (ст. 11 Закона об инсайдерской информации).
Манипулирование рынком
Статья 5 Закона об инсайдерской информации определяет манипулирование рынком путем перечисления действий, признаваемых таким манипулированием. Совершение данных действий запрещено п. 2 ст. 6 указанного Закона.
Нарушение указанного запрета может повлечь наступление уголовной и административной ответственности.
Полномочия ФСФР в сфере использования инсайдерской
информации и манипулирования рынком
Закон об инсайдерской информации наделяет ФСФР широким кругом полномочий в сфере использования инсайдерской информации и манипулирования рынком (ст. 14 Закона).
Среди полномочий ФСФР представляется целесообразным выделить следующие.
1. Право издавать нормативные правовые акты (п. 4 ст. 13 и пп. 12 п. 1 ст. 13 Закона).
Следует отметить, что Закон об инсайдерской информации содержит семь отсылок на нормативные правовые акты, которые должна принять ФСФР и которые должны развивать нормы рассматриваемого Закона (п. 1 ст. 3, п. 4 ст. 5, п. 1 ст. 8, пп. 2 п. 1 ст. 9, пп. 3 п. 1 ст. 9, п. 6 ст. 10, п. 7 ст. 14).
2. Право проводить проверки соблюдения требований рассматриваемого Закона и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов на основании жалоб (заявлений, обращений), сведений, содержащихся в средствах массовой информации, информации, предоставляемой в соответствии с Законом об инсайдерской информации и иными федеральными законами, а также в случаях обнаружения ФСФР признаков нарушения требований указанного Закона.
Проверка проводится на основании решения руководителя ФСФР.
3. Право требовать при осуществлении проверки представления необходимой информации от любого лица, которое может ей располагать, а также вызывать такое лицо для представления информации и объяснений в письменной и (или) устной форме.
4. Право требовать при осуществлении проверки от юридических и физических лиц представления осуществляемых в соответствии с внутренними документами соответствующей организации записей обмена данными, необходимыми для предотвращения, выявления и пресечения нарушений требований Закона об инсайдерской информации и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов.
5. Право выдавать юридическим и физическим лицам предписания об устранении допущенных ими нарушений требований Закона об инсайдерской информации и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, а также предписания об устранении последствий таких нарушений и (или) о недопущении аналогичных нарушений в дальнейшем, а также о приостановлении торговли финансовыми инструментами, иностранной валютой и (или) товарами.
6. Право принимать решения о приостановлении действия или об аннулировании лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг или лицензий на осуществление иного лицензируемого федеральным органом исполнительной власти в области финансовых рынков вида деятельности в случае нарушения требований рассматриваемого Закона и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов.
7. Право участвовать в рассмотрении арбитражным судом дел, связанных с применением норм и (или) нарушением требований Закона об инсайдерской информации и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов.
8. Право давать разъяснения по вопросам практики применения законодательства РФ о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком.
9. Право обобщать и анализировать практику применения Закона, разрабатывать методические рекомендации по его применению, в том числе по расчету размера дохода или суммы убытков, которых лицо избежало в результате неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком, а также размера возмещения убытков, причиненных в результате неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком.
Следует отметить, что ст. 15 Закона об инсайдерской информации обязывает ФСФР раскрывать информацию о наложенных административных взысканиях, о направлении предписания об устранении нарушений требований данного Закона и иных нормативных правовых актов, принятых в соответствии с ним.
Ответственность за неправомерное использование
инсайдерской информации и манипулированием рынком
Уголовная ответственность
Закон об инсайдерской информации ввел в УК РФ новые составы уголовных преступлений: манипулирование рынком и неправомерное использование инсайдерской информации (ст. ст. 185.3, 185.6 УК РФ соответственно). Для их применения необходимо установить причинение крупного ущерба гражданам, организациям или государству (последние два субъекта важны применительно к ст. 185.3 УК РФ), извлечение виновным лицом излишнего дохода или избежания им убытков в крупном размере.
Крупным ущербом, равно как и крупным убытком и доходом, признается сумма, превышающая 2 500 000 руб.
Административная ответственность
Закон об инсайдерской информации ввел в КоАП РФ новые составы административных правонарушений: неправомерное использование инсайдерской информации, манипулирование рынком, нарушение требований законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком (ст. ст. 15.21, 15.30, 15.35 КоАП РФ соответственно). Данные составы применяются, если действия виновного лица не содержат уголовно наказуемого деяния.
Законодателем установлен только нижний предел санкции для юридических лиц - не менее 700 000 руб. Верхний предел не определен, поскольку составляет сумму излишнего дохода либо сумму убытков, которых гражданин, должностное лицо или юридическое лицо избежали в результате неправомерного использования инсайдерской информации или манипулирования рынком.
Гражданско-правовая ответственность
Статья 7 Закона об инсайдерской информации предусматривает следующие гражданско-правовые последствия неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком:
- лица, которые в результате неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком понесли убытки, вправе требовать возмещения от лиц, в результате действий которых такие убытки были причинены (п. 7 ст. 7).
Следует отметить, что при применении данной нормы, а также ст. ст. 15.21, 15.30 КоАП РФ могут возникнуть сложности доказывания размера данных убытков, по меньшей мере, до момента утверждения ФСФР методических рекомендаций по их расчету;
- совершение операций, сопровождающихся использованием инсайдерской информации и (или) являющихся манипулированием рынком, не является основанием для признания их недействительными (п. 8 ст. 7).
Исходя из последней нормы, можно сделать вывод, что к сделкам, совершенным с использованием инсайдерской информации и (или) являющимся манипулированием рынком, ст. 168 ГК РФ не применяется.
Закон об инсайдерской информации был опубликован в "Российской газете" 30.07.2010 и вступит в силу по истечении 180 дней после дня официального опубликования, за исключением отдельных положений, для которых установлены иные сроки (см. подробнее ст. 27 рассматриваемого Закона).
Информация предоставлена компанией "КонсультантПлюс"