Название документа
"Консультантплюс: Аналитический обзор от 19 августа 2010 года
Постановление Президиума ВАС РФ от 22.06.2010 N 71/10 по делу N А55-17832/2008 "Администрация городского округа вправе предъявить иск о сносе самовольной постройки, расположенной на земельном участке, который находится в столице субъекта РФ в неразграниченной государственной собственности и право распоряжения которым принадлежит органу государственной власти субъекта РФ"
Источник публикации
Обзор подготовлен специалистами АО "Консультант Плюс".
Примечание к документу
Текст документа
КонсультантПлюс: АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОТ 19 АВГУСТА 2010 ГОДА
Исключительные права на представленный обзор принадлежат АО "Консультант Плюс".
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРЕЗИДИУМА ВАС РФ ОТ 22.06.2010 N 71/10
ПО ДЕЛУ N А55-17832/2008
"АДМИНИСТРАЦИЯ ГОРОДСКОГО ОКРУГА
ВПРАВЕ ПРЕДЪЯВИТЬ ИСК О СНОСЕ САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ,
РАСПОЛОЖЕННОЙ НА ЗЕМЕЛЬНОМ УЧАСТКЕ, КОТОРЫЙ НАХОДИТСЯ
В СТОЛИЦЕ СУБЪЕКТА РФ В НЕРАЗГРАНИЧЕННОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СОБСТВЕННОСТИ И ПРАВО РАСПОРЯЖЕНИЯ КОТОРЫМ ПРИНАДЛЕЖИТ
ОРГАНУ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РФ"
Суть спора
Администрация городского округа столицы субъекта РФ (далее - Администрация) обратилась в суд с иском к индивидуальному предпринимателю о сносе самовольной постройки на основании того, что спорная постройка была возведена без получения разрешения на строительство и на земельном участке, не предназначенном для строительства. Данный земельный участок находился в неразграниченной государственной собственности, и в соответствии с законодательством субъекта РФ им распоряжалось Министерство имущественных отношений, которое участвовало в деле в качестве третьего лица.
Поскольку Администрация не являлась собственником данного земельного участка, не осуществляла функций собственника в отношении него (право распоряжения земельным участком), при разрешении данного дела перед судами встал вопрос: является ли Администрация надлежащим истцом по данному делу?
В п. 22 совместного Постановления Пленумов ВС и ВАС РФ от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" дан перечень лиц, которые могут быть истцами по иску о сносе самовольной постройки. К ним относятся: собственник земельного участка, субъект иного вещного права на участок, законный владелец либо лицо, права и законные интересы которого нарушает сохранение самовольной постройки, а также уполномоченный в соответствии с федеральным законом орган.
Однако данное разъяснение, как и ст. 222 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), не разрешает вопрос, кто является надлежащим истцом по иску о сносе самовольной постройки, которая расположена на земельном участке, находящемся в неразграниченной государственной собственности, особенно если данный земельный участок относится к территории столицы субъекта РФ.
Распоряжение земельными участками,
находящимися на территории столицы субъекта РФ,
государственная собственность на которые не разграничена,
и право администрации городского округа на иск
о сносе самовольной постройки
Правила распоряжения земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности, установлены п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон о введении ЗК РФ). Согласно данному пункту, по общему правилу распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (особенности распоряжения такими земельными участками также установлены Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ, однако не относятся к сути рассматриваемой проблемы).
Органы местного самоуправления также распоряжаются земельными участками, находящимися на территории административных центров (столиц) субъектов РФ, однако законом субъекта РФ может быть установлено иное.
Региональное законодательство по данному вопросу развивается не единообразно.
В некоторых законодательных актах субъектов РФ предусмотрено, что распоряжение такими земельными участками осуществляют только органы государственной власти субъекта РФ (см., например, ст. 7 Закона Воронежской области от 13.05.2008 N 25-ОЗ "О регулировании земельных отношений на территории Воронежской области", п. 1 ст. 2 Закона Забайкальского края от 01.04.2009 N 152-ЗЗК "О регулировании земельных отношений на территории Забайкальского края").
В других прямо указано, что распоряжение такими земельными участками осуществляют органы местного самоуправления (см., например, п. 2 ст. 36 Закона Челябинской области от 28.08.2003 N 171-ЗО "О земельных отношениях").
Кроме того, существуют и смешанные варианты регулирования распоряжения. В частности, ст. ст. 25.1 и 25.2 Закона Республики Башкортостан от 05.01.2004 N 59-з "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" установлены перечни случаев распоряжения такими участками Правительством указанной республики или республиканским органом исполнительной власти в области земельных отношений. В остальных случаях распоряжение осуществляют органы местного самоуправления.
Полномочия органов местного самоуправления столицы субъекта РФ по распоряжению земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности, могут носить договорной характер. Так, ст. 54-3 Областного закона от 07.07.2004 N 18-ОЗ "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области" предусмотрено, что распоряжение указанными земельными участками осуществляют органы исполнительной власти области. Исключение составляют случаи, когда органы местного самоуправления заключают соглашения с уполномоченным органом по управлению земельными ресурсами, находящимися в областной собственности.
В отношении земельного участка, находящегося в неразграниченной государственной собственности вне пределов столицы субъекта РФ, право органа местного самоуправления подавать иск о сносе самовольной постройки не вызывает сомнений, однако в отношении земельного участка, расположенного на территории столицы субъекта РФ, такое право органа местного самоуправления далеко не очевидно.
Если в силу законодательства субъекта РФ распоряжение таким земельными участками осуществляет орган местного самоуправления, в большинстве случаев - администрация городского округа, то он вправе предъявить данный иск, поскольку выполняет в отношении этих земельных участков одно из правомочий собственника (Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 24.12.2009 по делу N А33-528/2009, от 09.09.2009 по делу N А19-12762/08).
Однако если распоряжение осуществляет уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ, то именно он осуществляет функции собственника относительно таких земельных участков и именно он вправе предъявлять иск о сносе самовольной постройки (Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 22.06.2010 по делу N А46-23950/2009, ФАС Волго-Вятского округа от 29.05.2008 по делу N А43-32843/2006-21-655).
В этом случае единственным основанием для предъявления указанного иска органом муниципального района или городского округа является ссылка на то, что он уполномочен на предъявление иска федеральным законом. Однако непосредственной нормы по данному вопросу федеральное законодательство не содержит, и о существовании данного права можно сделать вывод на основании сопоставления норм Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) и Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", далее - Закон о местном самоуправлении (на примере городского округа). В соответствии со ст. 51 и 55 ГрК РФ и пп. 26. п. 1 ст. 16 Закона о местном самоуправлении к вопросам местного значения городского округа относятся выдача разрешений на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию, а также осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.
В связи с этим предъявление органом городского округа иска о сносе самовольной постройки можно рассматривать как форму реализации этим органом земельного контроля.
Такая трактовка существует в судебной практике, хотя и не имеет широкого распространения (Постановления ФАС Поволжского округа от 25.03.2010 по делу N А57-16407/2008, ФАС Северо-Кавказского округа от 28.06.2010 по делу N А61-1265/2009, от 20.02.2009 по делу N А32-7462/2008, ФАС Центрального округа от 24.07.2008 по делу N А14-6434-2006/320-30).
Решения судов разных инстанций
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении иска на том основании, что Администрация является ненадлежащим истцом, поскольку не имеет полномочий распоряжаться земельным участком, на котором расположена спорная постройка. Таким полномочием обладает Министерство имущественных отношений субъекта РФ, которое и является надлежащим истцом по делу. Изложенное было поддержано судами апелляционной и кассационной инстанций.
ВАС РФ в Определении от 09.04.2010 N ВАС-71/10, принятом по данному делу, пришел к выводу, что судебные акты нижестоящих инстанций подлежат пересмотру в порядке надзора в целях формирования единообразной судебной практики по рассматриваемому вопросу.
Так, ВАС РФ указал, что Администрация наделена полномочиями по выдаче разрешений на строительство капитальных объектов законом и уставом городского округа и вправе предъявлять иски о сносе самовольной постройки, возведенной без разрешения на строительство.
ВАС РФ констатировал наличие противоположной выводам судов нижестоящих инстанций позиции в судебной практике по этому вопросу. В качестве примера судом были приведены Постановление ФАС Поволжского округа от 17.08.2009 по делу N А55-14395/2008 и Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 18.02.2009 по делу N А32-24232/2006.
В первом Постановлении судом было указано, что Администрация городского округа вправе обратиться с иском о сносе самовольной постройки, поскольку такая постройка нарушает публичные интересы муниципального образования (см. также: Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2009 N 15АП-1486/2009 по делу N А53-17031/2008).
Во втором Постановлении суд пришел к выводу, что Администрация муниципального района вправе обращаться в суд с иском о сносе самовольной постройки, возведенной без получения разрешения на строительство, даже если земельный участок, на котором она возведена, является федеральной собственностью. Следует отметить, что муниципальный район вправе выдавать разрешение на строительство и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию только на объекты, находящиеся на межселенной территории, то есть территории муниципального района, на которой нет поселений. Из указанного Постановления ФАС Северо-Кавказского округа не следует, что постройка была возведена на такой территории.
Позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ
Президиум ВАС РФ отменил судебные акты нижестоящих инстанций и направил дело на новое рассмотрение.
Согласно позиции Президиума ВАС РФ, к вопросам местного значения городского округа относится выдача разрешений на строительство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа (пп. 5 п. 3 ст. 8 ГрК РФ). В связи с этим на момент предъявления иска Администрация была вправе выдавать указанные разрешения и, следовательно, в публичных интересах предъявлять иски о сносе самовольной постройки, расположенной на территории этого округа.
Следует отметить, что данная правовая позиция Президиума ВАС РФ может быть применена не только к праву Администрации городского округа на иск о сносе самовольной постройки, но и к аналогичному праву органа поселений. В силу пп. 5 п. 1 ст. 8 ГрК РФ к полномочиям поселений также относится выдача разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений. Таким образом, исходя из рассматриваемой правовой позиции Президиума ВАС РФ, уполномоченный орган поселения, как и уполномоченный орган городского округа, вправе в публичных интересах предъявлять иски о сносе самовольной постройки, расположенной на территории поселения.
Следовательно, на основании данной правовой позиции Президиума ВАС РФ можно сделать вывод, что правом на иск о сносе самовольной постройке обладает не только собственник земельного участка (или обладатель иного права на него), на котором такая постройка возведена, но и орган местного самоуправления (или орган государственной власти), уполномоченный выдавать в отношении этого объекта разрешения на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию.
Президиум ВАС РФ указал, что содержащееся в рассматриваемом Постановлении толкование правовых норм является обязательным и подлежит применению при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел.
Сообщаем, что исходя из п. 5.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 12.03.2007 N 17 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам" и п. 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 21.01.2010 N 1-П рассматриваемое Постановление Президиума ВАС РФ не является основанием для пересмотра дел по вновь открывшимся обстоятельствам, поскольку не содержит прямого указания на то, что изложенные в нем правовые позиции имеют обратную силу.
Информация предоставлена компанией "КонсультантПлюс"