Аналитический обзор от 30 августа 2011 года

Обзор подготовлен специалистами компании "КонсультантПлюс" [1] и предоставлен ООО КП "Респект" - информационным центром Сети КонсултьтантПлюс в г. Уфа, ул. 50 лет СССР 48/1. Тел. (347) 291-20-70, 292-12-18.

Название документа

"КонсультантПлюс: Аналитический обзор от 30 августа 2011 года

Постановление Конституционного Суда РФ от 20.07.2011 N 20-П "По делу о проверке конституционности Положений пункта 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 5 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" и статьи 116 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации"

Источник публикации

Обзор подготовлен специалистами АО "Консультант Плюс".

Примечание к документу

Текст документа

КонсультантПлюс: АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОТ 30 АВГУСТА 2011 ГОДА

Исключительные права на представленный обзор принадлежат АО "КонсультантПлюс".

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ ОТ 20.07.2011 N 20-П

"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ ПУНКТА 4

СТАТЬИ 93.4 БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,

ЧАСТИ 6 СТАТЬИ 5 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ

В БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЧАСТИ

РЕГУЛИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА И ПРИВЕДЕНИИ

В СООТВЕТСТВИЕ С БЮДЖЕТНЫМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТДЕЛЬНЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" И СТАТЬИ 116 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

"О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2007 ГОД" В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ

ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

В указанном Постановлении (далее - Постановление N 20-П) Конституционный Суд РФ (далее - КС РФ) рассмотрел на предмет соответствия Конституции РФ некоторые положения законодательства. Этому рассмотрению подверглись нормы, согласно которым исковая давность, установленная российским гражданским законодательством, не распространяется на отношения по возврату бюджетных средств, урегулированные п. 4 ст. 93.4 БК РФ, ч. 6 ст. 5 Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (далее - Закон N 63-ФЗ) и ст. 116 Федерального закона от 19.12.2006 N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" (далее - Закон о бюджете).

Данные положения по заявлению ВАС РФ рассматривались на соответствие принципам правовой определенности, равенства всех перед законом и судом, неприкосновенности собственности и свободы договора, соблюдения баланса публичных и частных интересов при определении правового статуса субъектов указанных отношений.

Оспариваемые нормы законодательства и их толкование в актах

Конституционного Суда РФ до принятия Постановления N 20-П

В п. 4 ст. 93.4 БК РФ указано, что исковая давность, установленная гражданским законодательством, не распространяется на требования Российской Федерации, возникшие:

- в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств;

- в связи с предоставлением и (или) исполнением Российской Федерацией своих государственных гарантий;

- по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которого являлась передача акций в собственность государства;

- из договоров и иных сделок об обеспечении исполнения указанных выше обязательств.

Данное правило применяется к отношениям, возникшим в том числе до 1 января 2008 г. (ч. 6 ст. 5 Закона N 63-ФЗ). Тем самым указанным положениям бюджетного законодательства придана обратная сила.

Наряду с этими нормами права в Постановлении N 20-П оспариваются и положения ст. 116 Закона о бюджете, предусматривающие, что исковая давность, установленная гражданским законодательством, не распространяется на требования Российской Федерации по обязательствам юридических лиц, субъектов РФ и муниципальных образований.

Данное правило действует в отношении обязательств, которые возникли в связи с привлечением Российской Федерацией целевых кредитов (заимствований) или предоставлением государственных кредитов (ссуд) за счет средств федерального бюджета и внебюджетных средств. В частности, к ним относятся обязательства целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которого являлась передача акций в собственность Российской Федерации.

Указанные нормы законодательства в Постановлении N 20-П ВАС РФ оспаривал в порядке ч. 4 ст. 125 Конституции РФ в связи с делом, находившимся в его рассмотрении (Определение Президиума ВАС РФ от 25.02.2010 N 14323/09).

В рамках данного дела истец ссылался на то, что требования к ответчику он заявляет в качестве агента Правительства РФ и от имени Российской Федерации. Однако суды нижестоящих инстанций отказали истцу в удовлетворении его требований, сославшись на то, что платежи были просрочены до 31 декабря 2007 г. Следовательно, по мнению судов, правило о возможности предъявлять требования о возврате бюджетных средств без ограничения по сроку исковой давности на данные отношения не распространяется.

Ранее КС РФ несколько раз рассматривал споры, касающиеся применения сроков исковой давности. Так, в Определении КС РФ от 03.11.2006 N 445-О "По жалобам граждан Бронникова Валерия Акимовича и Володина Николая Алексеевича на нарушение их конституционных прав положениями статьи 208 Гражданского кодекса Российской Федерации" указывалось, что сами по себе положения российского законодательства об исковой давности не ограничивают права лиц, обращающихся за защитой своих интересов в суд.

КС РФ в указанном Определении отметил, что правила об исковой давности не нарушают конституционные права граждан. Такие правила призваны оградить участников гражданского оборота от возможных злоупотреблений, а также установить правовую определенность в правоотношениях сторон (п. 2 мотивировочной части данного Определения).

Аналогичное толкование положений гражданского законодательства об исковой давности содержится и в Определениях КС РФ от 27.01.2011 N 78-О-О, от 17.06.2010 N 812-О-О, от 23.06.2009 N 827-О-О, от 27.05.2010 N 734-О-О.

В ряде других актов КС РФ указывал на недопустимость ситуации правовой неопределенности, которая может быть вызвана, в частности, неограниченными или чрезмерно длительными сроками исковой давности (см., например, Постановления КС РФ от 20.07.1999 N 12-П, от 27.04.2001 N 7-П, от 24.06.2009 N 11-П). Так, в Постановлении КС РФ от 24.06.2009 N 11-П по данному вопросу указано следующее. Эффективная реализация публичных функций, стабильность правопорядка, правовых отношений и прав физических и юридических лиц не могут быть поставлены "под угрозу возможного обременения на неопределенный или слишком длительный срок" (п. 6 мотивировочной части данного Постановления).

В ряде актов КС РФ (Постановление от 23.06.1992 N 8-П, Определения от 19.05.2009 N 596-О-О, от 27.09.1995 N 58-О) также было указано, что срок исковой давности не является пресекательным. Истечение этого срока не влечет за собой прекращение материально-правовых отношений сторон и не является препятствием для обращения в суд за защитой нарушенного права.

При этом в п. 3 мотивировочной части Определения КС РФ от 19.05.2009 N 596-О-О указывалось также на то, что организации, добровольно вступающей в отношения бюджетного кредитования, следует предполагать, что на нее будут возложены особые обязанности перед Российской Федерацией, исходя из особой роли государственного бюджета в экономике страны. КС РФ в этом деле разъяснил: тот факт, что правила об исковой давности не распространяются на денежные отношения, связанные с бюджетом, не нарушает принцип равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ).

Проблема длительности сроков исковой давности рассматривалась также в Европейском Суде по правам человека (далее - ЕСПЧ).

Так, в Постановлении ЕСПЧ от 07.07.2009 по делу "Станьо (Stagno) против Бельгии" указывалось, что этот правовой институт преследует цель обеспечения правовой определенности. Исковая давность должна защищать потенциальных ответчиков от просроченных требований и освобождать суды от необходимости выносить решения, основанные на доказательствах, которые со временем приобрели свойство неопределенности или неполноты. Однако недопустимо применение правил об исковой давности, если они несоразмерно ограничивают право на доступ к суду, а также мешают надлежащему отправлению правосудия.

В Постановлении ЕСПЧ от 28.10.1999 по делу "Зелински (Zielinski) и Прадаль (Pradal) и Гонсалес (Gonzalez) и другие против Франции" отмечалось, что новому законодательству не может быть придана обратная сила, если оно несет угрозу нарушения права на справедливое судебное разбирательство, происходящее в момент принятия такого законодательства.

Аналогичная позиция отражена в Постановлении ЕСПЧ от 09.01.2007 по делу "Арнолен и другие и 24 других дела (Arnolin and Others and 24 Other cases) против Франции" (жалоба N 20127/03), по делу "Обер и другие и 8 других дел (Aubert and Others and 8 Other cases) против Франции".

Выводы судебной практики о применении к отношениям

по возврату бюджетных средств положения о неограниченном

сроке исковой давности

Когда было принято правило об обратном действии нормы о неограниченном сроке исковой давности по спорам, связанным с возвращением бюджетных средств, арбитражные суды, рассматривавшие такие дела, столкнулись со сложной правовой ситуацией (см., к примеру, Определение ВАС РФ от 07.08.2009 N ВАС-3578/09).

В данном деле денежные средства, полученные в 1995 г. из федерального бюджета, ответчик по делу не вернул, срок исковой давности по соответствующим требованиям истек. Однако в связи с принятием п. 4 ст. 93.4 БК РФ и ст. 116 Закона о бюджете стало неочевидно, допустима ли судебная защита требований о возвращении бюджетных средств, если срок исковой давности истек задолго до начала действия нормы о придании обратной силы п. 4 ст. 93.4 БК РФ.

В итоге Президиум ВАС РФ сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой недопустимо применение неограниченного срока исковой давности к отношениям, по которым срок исковой давности истек к моменту вступления в силу п. 4 ст. 93.4 БК РФ (Постановление от 27.10.2009 N 3578/09).

Такое толкование норм бюджетного законодательства получило широкое распространение в судебной практике (см. к примеру, Определения ВАС РФ от 26.05.2011 N ВАС-6807/11, от 26.05.2011 N ВАС-6806/11, от 17.05.2011 N ВАС-6311/11, от 16.05.2011 N ВАС-6310/11, от 21.12.2009 N ВАС-14323/09).

Однако в некоторых судебных актах (как правило, ФАС Западно-Сибирского округа) отражена позиция, согласно которой п. 4 ст. 93.4 БК РФ вовсе не требует придания ему обратной силы. Это объясняется тем, что исковая давность не является пресекательным сроком и не прекращает обязательства сторон (п. 13 Обзора практики ФАС Западно-Сибирского округа по применению норм ГК РФ об исковой давности (утв. Постановлением Президиума ФАС Западно-Сибирского округа от 14.05.2010 N 3), Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 03.02.2009 N Ф04-7005/2008(15926-А67-8)).

Отметим, что в федеральных арбитражных судах других округов эта правовая позиция, основанная на выводах КС РФ (Постановление КС РФ от 23.06.1992 N 8-П, Определение КС РФ от 27.09.1995 N 58-О), поддержки не нашла. Так, в Постановлении Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.11.2009 по делу N А72-4092/2009 суд допускал применение неограниченного срока исковой давности при условии, что общегражданский срок исковой давности истек к моменту обращения в суд. Это Постановление было отменено Постановлением ФАС Поволжского округа от 12.01.2010 по делу N А72-4092/2009, основанным на приведенных выше позициях Президиума ВАС РФ по данному вопросу.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ

Оспариваемые нормы права КС РФ признал соответствующими Конституции РФ (п. 1 резолютивной части Постановления N 20-П).

В п. 4.2 мотивировочной части Постановлении N 20-П отражен вывод КС РФ о том, что исключения из общего правила о сроке исковой давности допустимы, если они необходимы в целях защиты прав и свобод граждан, поддержания баланса публичных и частных интересов, исходя из принципов справедливости, равенства и соразмерности.

Однако отмена сроков исковой давности или закрепление в законе чрезмерно длительных сроков исковой давности в отношении возврата средств, полученных из государственного бюджета, создают правовую неопределенность в отношениях сторон гражданского оборота. Тем самым права получателей бюджетных средств ограничиваются несправедливым и непропорциональным образом, что неоправданно нарушает баланс публичных и частных интересов, а также иные основополагающие принципы осуществления экономической деятельности (ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 34 и ст. 57 Конституции РФ).

В связи с этим КС РФ указал на необходимость законодательного ограничения в разумных пределах срока исковой давности в отношении возврата средств, полученных из государственного бюджета.

КС РФ отметил, что принцип недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему правовое положение граждан, не может быть применим к оспариваемым нормам. Исходя из этого, КС РФ признал п. 4 ст. 93.4 БК РФ и ст. 116 Федерального закона от 19.12.2006 N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" соответствующими Конституции РФ. Свое решение суд мотивировал тем, что с момента введения в действие данных норм еще не прошел чрезмерно длительный срок, что могло бы нарушить права физических и юридических лиц (п. п. 4.3 и 5 мотивировочной части Постановления N 20-П).

При этом в п. 4 резолютивной части рассматриваемого Постановления федеральному законодателю предписывается установить временной предел увеличенного срока исковой давности применительно к отношениям, связанным с возвратом бюджетных средств.

Согласно позиции КС РФ, изложенной в п. 2 резолютивной части рассматриваемого Постановления, оспариваемые нормы не могут применяться к отношениям, по которым к моменту введения в действие оспариваемых норм (до 1 января 2007 г.) истек общегражданский срок исковой давности.

Следует учитывать, что правоприменительная практика может быть приведена в соответствие с данной правовой позицией КС РФ при использовании процессуальных возможностей по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам (п. 5 ч. 2 ст. 392 ГПК РФ и п. 3 ч. 3 ст. 311 АПК РФ).

Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева

По мнению судьи КС РФ Г.А. Гаджиева, оспариваемые нормы должны были рассматриваться только в той части, которая применялась в споре, послужившем поводом для запроса в КС РФ (в режиме конкретного нормоконтроля).

Также, по мнению судьи Г.А. Гаджиева, в рассматриваемом Постановлении была фактически изменена ранее изложенная правовая позиция КС РФ. Этот вывод судья сделал исходя из того, что в ранее принимавшихся по данному вопросу актах КС РФ указывалось на то, что государство вправе устанавливать любые сроки исковой давности, в том числе никак не ограничивать эти сроки (к примеру, Определения КС РФ от 19.05.2009 N 596-О-О, от 14.12.1999 N 220-О, от 03.10.2006 N 439-О).

В то же время в Постановлении N 20-П КС РФ пришел к выводу о том, что законодатель не может отменить срок исковой давности в отношении споров о возврате бюджетных средств, поскольку это приведет к правовой неопределенности.

Таким образом, по мнению судьи Г.А. Гаджиева, данное дело не могло быть рассмотрено КС РФ в соответствии с правилами ст. 47.1 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", так как процедура разрешения дела без проведения слушания не предназначена для изменения правовой позиции КС РФ.

Кроме того, по мнению судьи Г.А. Гаджиева, ошибочна позиция КС РФ, согласно которой закон не может применяться к отношениям, возникшим до введения его в действие, если он ухудшает правовое положение участников таких отношений. Он объяснил это тем, что Конституция РФ не содержит прямого запрета на ухудшение правового положения заинтересованных лиц.