Название документа

"КонсультантПлюс: Аналитический обзор от 5 апреля 2011 года

Федеральный закон от 20.03.2011 N 41-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования"

Источник публикации

Обзор подготовлен специалистами АО "Консультант Плюс".

Примечание к документу

Текст документа 

КонсультантПлюс: АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОТ 5 АПРЕЛЯ 2011 ГОДА 

Исключительные права на представленный обзор принадлежат АО "КонсультантПлюс". 

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОТ 20.03.2011 N 41-ФЗ

"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЧАСТИ ВОПРОСОВ

ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ" 

Изменения, которые вносит в Градостроительный кодекс РФ (далее - ГрК РФ) рассматриваемый Федеральный закон (далее - Закон N 41-ФЗ), касаются преимущественно упрощения требований к документам территориального планирования. Эти изменения были вызваны насущной необходимостью, так как действие большинства положений ГрК РФ не распространялось на территории, не имеющие указанных документов. В Заключении Комитета по делам Федерации и региональной политике от 20.05.2010 N 66/5 на проект данного Закона было указано, что на начало 2010 г. на уровне субъектов РФ утверждена 31 схема территориального планирования, а на уровне муниципальных образований - 2767 документов территориального планирования, или около 11 процентов необходимого общего числа. Федеральная схема территориального планирования также до сих пор отсутствует.

Положения Закона N 41-ФЗ вступили в силу 25.03.2011, в момент официального опубликования, за исключением норм о федеральной информационной системе территориального планирования и отдельных положений о соотношении документов территориального планирования различных уровней, которые вступят в силу 01.09.2011.

Документы территориального планирования 

В ранее действовавшей редакции ГрК РФ не были даны определения объектов федерального, регионального и местного значения, что порождало значительные затруднения при подготовке документов территориального планирования. Законом N 41-ФЗ установлено, что под такими объектами следует понимать объекты капитального строительства, иные объекты и территории, которые необходимы для осуществления полномочий органов власти соответствующего уровня. Конкретный перечень объектов федерального значения должно подготовить и утвердить Правительство РФ, а перечни объектов регионального и местного значения должны быть определены законами соответствующих субъектов РФ (п. п. 18 - 20 ст. 1 ГрК РФ).

Законом N 41-ФЗ установлено соотношение документов территориального планирования различных уровней. Так, в новой редакции ч. 3 ст. 9 ГрК РФ указано, что документы территориального планирования субъектов РФ и муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования федерального уровня.

Ранее в нормах ГрК РФ содержались положения, обязывающие органы власти различного уровня согласовывать все имеющиеся расхождения в соответствующих документах территориального планирования (ч. 1 ст. 12, ч. 1 ст. 16, ч. 1 ст. 21, ч. 1 ст. 25 ГрК РФ). В новой редакции ГрК РФ предусматривается, что предметом согласования могут быть только:

1. пересечение границ зон предполагаемого размещения объектов капитального строительства различных уровней;

2. возможное влияние размещения объектов капитального строительства различных уровней на социально-экономическое развитие территории;

3. возможные случаи оказания негативного воздействия на окружающую среду.

Законом N 41-ФЗ установлено, что проекты документов территориального планирования всех уровней и материалы по их обоснованию должны размещаться в информационной системе на официальном сайте, определяемом уполномоченным органом, не менее чем за три месяца до их утверждения (ч. 7 ст. 9 ГрК РФ в новой редакции). Публичный доступ к утвержденным версиям указанных документов должен быть обеспечен в срок, не превышающий 10 дней со дня утверждения таких документов, через тот же официальный сайт.

В ст. 9 ГрК РФ были включены нормы, определяющие срок действия документов территориального планирования. По общему правилу схемы территориального планирования утверждаются не менее чем на 10 лет. В ч. 11 ст. 9 ГрК РФ установлено, что генеральные планы поселений и городских округов утверждаются не менее чем на 20 лет. Схемы территориального планирования РФ, субъектов РФ и муниципальных районов, предусматривающие размещение линейных объектов федерального значения, регионального и местного значения, также утверждаются на срок не менее чем 20 лет. Важное уточнение содержится в ч. 12 ст. 9 ГрК РФ. Законом N 41-ФЗ закреплено, что утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Данное правило использовалось судебной практикой до принятия новой редакции ГрК РФ с тем обоснованием, что "нахождение земельного участка в границах функциональной зоны не определяет его правовой режим" (Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30.04.2009 по делу N А28-10678/2008-371/15). Этот вывод основан на существе территориального планирования, которое направлено на развитие территории, а не на фиксацию существующего ее использования (Определение Верховного Суда РФ от 24.06.2009 N 78-Г09-22).

Закон N 41-ФЗ также предполагает отказ от государственной экспертизы проектов документов территориального планирования (ст. 29 ГрК РФ в предшествующей редакции), кроме случаев, указанных в п. 5.1 ст. 6 ГрК РФ. Данное положение Закона должно упростить и ускорить подготовку документов территориального планирования.

Содержание документов территориального

планирования Российской Федерации 

Законом N 41-ФЗ было полностью изменено правовое регулирование содержания документов территориального планирования.

Так, в ст. 10 ГрК РФ (в новой редакции) установлено, что документами территориального планирования федерального уровня являются схемы территориального планирования РФ в следующих областях:

1) федеральный транспорт, автомобильные дороги федерального значения;

2) оборона страны и безопасность государства;

3) энергетика;

4) высшее профессиональное образование;

5) здравоохранение.

Из списка федеральных схем территориального планирования были исключены области особо охраняемых природных территорий, космической деятельности, естественных монополий, а также области защиты территорий двух и более субъектов РФ, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций.

В качестве федеральных в соответствии с новой редакцией ст. 10 ГрК РФ должны составляться схемы территориального планирования в области высшего образования и здравоохранения.

На основании нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ могут разрабатываться схемы территориального планирования РФ в иных областях.

Подготовка федеральных схем территориального планирования осуществляется применительно ко всей территории России. По решению Президента РФ или Правительства РФ их подготовка может осуществляться применительно к части территории страны.

Состав схем территориального планирования РФ принципиально не изменился. Указанные схемы должны будут содержать положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов федерального значения (ч. 4 ст. 10 ГрК РФ в старой и в новой редакциях).

В соответствии с ч. 5 ст. 10 ГрК РФ в новой редакции в положениях о территориальном планировании РФ должны указываться планируемые для размещения объекты федерального значения, их основные характеристики, их местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий, если это необходимо в связи с размещением данных объектов. Ранее предусматривалось указывать в таких положениях цели и задачи территориального планирования, а также мероприятия по территориальному планированию с установленной очередностью их выполнения.

Значительно упростились требования к картам территориального планирования. С 25.03.2011 на них следует отображать лишь планируемые для размещения объекты федерального значения в соответствующих областях (ч. 6 ст. 10 ГрК РФ в новой редакции). В прежней версии указанной нормы перечень требований к таким картам был более подробным. 

Содержание документов территориального

планирования субъектов РФ 

В новой редакции ч. 3 ст. 14 ГрК РФ предписывается создавать положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов регионального значения, относящихся к следующим областям:

1) транспорт, автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения;

2) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий;

3) образование;

4) здравоохранение;

5) физическая культура и спорт;

6) иные области в соответствии с полномочиями субъектов РФ.

Схемы территориального планирования субъектов РФ должны содержать такой же комплект документов, как и схемы территориального планирования федерального уровня. 

Содержание документов территориального

планирования муниципального района 

В соответствии с ч. 1 ст. 19 ГрК РФ в новой редакции схема территориального планирования муниципального района должна содержать:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения муниципального района;

3) карту границ населенных пунктов, расположенных на межселенных территориях;

4) карту функциональных зон, установленных на межселенных территориях, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального, регионального и местного значения (за исключением линейных объектов).

В новой редакции упомянутой статьи установлено, что положение о территориальном планировании, включенное в схему территориального планирования муниципального района, должно содержать более подробные сведения, чем это предусматривалось ранее. В частности, в него должны входить:

1) сведения о планируемых для размещения объектах местного значения муниципального района (в том числе их основные характеристики и местоположение);

2) параметры функциональных зон, установленных на межселенных территориях, если на них планируется размещение объектов федерального, регионального и местного значения (за исключением линейных объектов), а также сведения о таких объектах.

На картах планируемого размещения объектов местного значения муниципального района должна отображаться следующая информация:

а) объекты электро- и газоснабжения поселений;

б) автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района;

в) объекты образования;

г) объекты здравоохранения;

д) объекты физической культуры и массового спорта;

е) объекты утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

ж) объекты иных областей в связи с решением вопросов местного значения муниципального района.

Как и до вступления в силу Закона N 41-ФЗ, к схеме территориального планирования муниципального района должны прилагаться материалы по ее обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Однако требования к этим материалам значительно изменились (ч. ч. 5 - 6 ст. 19 ГрК РФ в новой редакции).

Содержание генерального плана поселения

и генерального плана городского округа 

В новой редакции ч. 6 ст. 18 ГрК РФ установлена возможность не осуществлять разработку генерального плана и правил землепользования и застройки сельского поселения. Это является крайне важным нововведением Закона N 41-ФЗ. Представительный орган местного самоуправления села (поселка, деревни) вправе воспользоваться такой возможностью при наличии следующих условий:

1) изменение существующего использования территории этого поселения не предполагается и утвержденная программа его комплексного социально-экономического развития отсутствует;

2) документами территориального планирования всех уровней не предусмотрено размещение объектов федерального, регионального и местного значения на его территории.

Если же подготовка генерального плана является обязательной, то он должен содержать:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

3) карту границ населенных пунктов, входящих в состав поселения или городского округа;

4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

В положение о территориальном планировании, включенное в генеральный план, должны входить:

1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;

2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального, регионального, местного значения, за исключением линейных объектов.

На картах планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа должны отображаться:

а) объекты электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения;

б) автомобильные дороги местного значения;

в) объекты физической культуры и массового спорта, образования, здравоохранения, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа;

г) объекты иных областей в связи с решением вопросов местного значения поселения или городского округа.

К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Требования к ним изменились значительным образом (ч. ч. 7 - 8 ст. 23 ГрК РФ в новой редакции).

Совместная подготовка документов

территориального планирования 

В новой редакции ст. 27 ГрК РФ установлено, что совместная подготовка проектов документов территориального планирования различных уровней может осуществляться в следующих случаях:

1) планирование размещения объектов федерального и регионального значения, предусмотренных документами территориального планирования РФ и субъекта РФ, на территориях муниципального образования;

2) планирование размещения объектов местного значения муниципального района, предусмотренных документами территориального планирования муниципального района, на территории поселения, входящего в состав такого муниципального района;

3) планирование размещения объектов регионального значения, объектов местного значения на территориях других субъектов РФ или других муниципальных образований;

4) установление ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения.

Таким образом, с 25.03.2011 невозможен процесс совместной подготовки документов территориального планирования в случае размещения объектов федерального значения на территории нескольких субъектов РФ, как это было предусмотрено в старой редакции ч. 1 ст. 27 ГрК РФ. 

Реализация документов территориального планирования 

Законом N 41-ФЗ были признаны утратившими силу ст. ст. 13, 17 и 22 ГрК РФ, регулировавшие реализацию схем территориального планирования. Статья 26 ГрК РФ была изложена в новой редакции и теперь объединяет все правила по реализации документов территориального планирования различных уровней. Согласно упомянутой норме документы территориального планирования различных уровней могут быть реализованы следующими путями:

1) подготовка и утверждение документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования;

2) принятие в порядке, установленном законодательством РФ, решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую;

3) создание объектов федерального, регионального, местного значения на основании документации по планировке территории.

В отношении документов территориального планирования различных уровней в новой редакции ГрК РФ установлены следующие правила:

- схема территориального планирования федерального уровня реализуется в соответствии с программами, утвержденными Правительством РФ;

- схема территориального планирования субъекта РФ - в соответствии с программами, утвержденными высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ;

- схема территориального планирования муниципального района - в соответствии с программами, утвержденными местной администрацией муниципального района;

- генеральный план поселения, генеральный план городского округа - в соответствии с программами, утвержденными местной администрацией поселения, местной администрацией городского округа.

Федеральная государственная информационная

система территориального планирования 

Законом N 41-ФЗ предусмотрено создание федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ст. 57.1 ГрК РФ). Эта информационно-аналитическая система должна будет обеспечивать органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также физические и юридические лица доступом к сведениям, необходимым для их деятельности в области территориального планирования.

Данная система должна быть размещена на специально определенном официальном сайте в сети Интернет. Доступ к ней будет открыт лишь органам государственной власти, местного самоуправления, физическим и юридическим лицам для подготовки документов территориального планирования.

Опубликование документов территориального планирования 

В ст. 11 Закона N 41-ФЗ установлено, что до 01.09.2011 схемы территориального планирования РФ, субъектов РФ и муниципальных районов, генеральные планы поселений и городских округов, а также проекты указанных документов и материалы по их обоснованию подлежат размещению на официальных сайтах соответственно Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления муниципальных образований. Если же у муниципальных образований нет своих официальных сайтов, то указанные документы и материалы должны быть размещены на официальных сайтах соответствующих субъектов РФ.

Планировка территории 

Крайне важным является нововведение Закона N 41-ФЗ, допускающее подготовку физическими или юридическими лицами за счет их средств документации по планировке территории, в том числе предусматривающей размещение объектов федерального, регионального и местного значения. Ранее в ч. 8 ст. 45 ГрК РФ содержалась прямо противоположная норма, разрешающая проводить соответствующую подготовку только органам государственной власти и местного самоуправления. Однако Президиум ВАС РФ в Постановлении от 15.02.2011 N 9887/10 по делу N А55-14160/2009 уже указывал на допустимость подготовки застройщиком исходно-разрешительной документации на строительство в самостоятельном порядке и за свой счет. Президиум ВАС РФ не счел данное обстоятельство нарушением действующего законодательства.

Важность данной новеллы обусловлена тем, что для предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта (п. 11 ст. 30 ЗК РФ, см. также Постановление ФАС Северо-Западного округа от 08.05.2009 по делу N А56-32519/2008), а также для получения разрешения на строительство (ст. 51 ГрК РФ) необходимо получение градостроительного плана земельного участка.

В соответствии с ч. 5 ст. 41 ГрК РФ при подготовке документации по планировке территории могут разрабатываться проекты планировки территории, проекты межевания территории и градостроительные планы земельных участков.

Также, исходя из ст. 42 ГрК РФ, проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территорий, в которых в свою очередь осуществляется подготовка градостроительных планов земельных участков (см., например, Постановления ФАС Поволжского округа от 17.03.2010 по делу N А12-10148/2009, от 16.03.2010 по делу N А12-10151/2009, от 15.02.2010 по делу N А12-10150/2009, от 12.02.2010 по делу N А12-12271/2009).

Соответственно, подготовка документации по планировке территории является необходимым условием для составления градостроительного плана земельного участка.

В случае подготовки правил землепользования и застройки применительно к части территории поселения или городского округа публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, которые находятся в границах указанной части территории поселения или городского округа. В случае подготовки изменений в правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент, установленный для конкретной территориальной зоны, публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки проводятся в границах территориальной зоны, для которой установлен такой градостроительный регламент. Срок проведения публичных слушаний в этих случаях не может быть более чем один месяц.

Внесение изменений в иные федеральные законы 

Законом N 41-ФЗ изменена дата введения санкции за отсутствие подготовленных правил землепользования и застройки. Согласно п. 14 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" при отсутствии указанных документов не допускается предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с 31.12.2012.

Аналогичным образом Законом N 41-ФЗ изменены сроки действия специальных правил, установленных в ст. ст. 4 и 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", которые указывают на последствия отсутствия утвержденных генеральных планов городских округов и поселений, а также правил землепользования и застройки. Действие данных норм было ограничено до 31.12.2012.

Тем самым переходный период повсеместного введения документов территориального планирования и градостроительного зонирования продляется еще на один год.

Информация предоставлена компанией "КонсультантПлюс"